De invoering van de Omgevingswet en de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen hebben grote gevolgen voor de legesheffing. Toch wordt het grootste probleem voor de berekening van de kostendekking niet opgelost. Dat is de wettelijke onmogelijkheid om de baten te spreiden over meerdere jaren.
Wat is er aan de hand?
Maximale kostendekking
De gemeentelijke legesheffing is gebonden aan artikel 229 b lid 1 van de Gemeentewet. De geraamde opbrengsten mogen de geraamde kosten niet overschrijden. De kostendekking mag maximaal 100% zijn.
Vroegtijdige raming is noodzakelijk
De ramingen moeten al in de zomer van het jaar beschikbaar zijn, omdat de begroting voor het volgende jaar dan al cijfermatig wordt opgesteld. Gemeenten moeten een inschatting maken van het aantal keer dat een legesproduct of dienst wordt aangevraagd. Voor veel legesactiviteiten, zoals paspoorten en rijbewijzen is dit geen probleem. Er zijn jaarlijks goede ramingen beschikbaar van het aantal documenten dat verloopt.
Dit is anders voor de leges die samenhangen met de activiteiten voor de bouwtechnische- en ruimtelijke toets. De onzekerheid over het doorgaan van grootschalige bouwplannen is groot. Juist de omvangrijke plannen hebben een grote invloed op de legesopbrengsten. Er spelen hierbij meerdere problemen.
De drie grootste problemen
Grote onzekerheid
Grote bouwprojecten financieren de kleinere aanvragen door toepassing van kruissubsidiering. Dit betekent bij grote bouwprojecten hoge opbrengsten en relatief lage lasten. Voor kleine projecten is dit andersom. Het aantal en de omvang van grote projecten heeft daarom een zeer grote invloed op de raming van de opbrengsten. Maar de onzekerheid over het wel of niet doorgaan van die projecten is groot.
Kosten en opbrengsten niet in hetzelfde jaar
De kosten die samenhangen met het behandelen van de aanvraag en de bijbehorende opbrengst kunnen in verschillende belastingjaren vallen. Stel dat een aanvraag wordt gedaan in december. Vanuit de belastingwetgeving geldt dat de belastingplicht dan in december ontstaat. De inkomsten behoren tot dat kalenderjaar. Maar de kosten voor het behandelen van de vergunningaanvraag en het toezicht worden pas gemaakt in het volgende kalenderjaar. Hier vallen opbrengsten en kosten niet in hetzelfde jaar, terwijl de berekening van de kostendekking per kalenderjaar moet plaatsvinden.
Eenmalig grote opbrengst
Stel dat een gemeente een tijdelijk grootschalige bouwopgave heeft of dat er eenmalig een omvangrijk bouwproject wordt aangevraagd. Dat project heeft een eenmalig positief effect op de opbrengst, waardoor de kostendekking in dat specifieke jaar boven de 100% kan uitkomen. De gemeente kan vanuit rechtszekerheid niet in dat ene jaar de tarieven verlagen en het jaar erna weer verhogen. Ook weet je niet precies in welk jaar de aanvraag wordt gedaan. Daarbij levert het wel ramen van de opbrengst, zonder realisatie in dat jaar, direct een financieel gat op in de begroting.
De onmogelijke oplossing
Het egaliseren van de baten over meerdere jaren zou een goede oplossing zijn voor genoemde problemen. De in enig jaar hoge geraamde baten waardoor de 100% kostendekking wordt overschreden kunnen dan worden aangewend in jaren dat de kostendekking onder de 100% ligt. Bij andere lokale belastingen zoals rioolheffing en afvalstoffenheffing zien we dat door toepassing van reserves en voorzieningen egalisatie mogelijk is. Dit mag bij de leges niet worden toegepast. De wet staat alleen bijdragen toe aan bestemmingsreserves en voorzieningen voor noodzakelijke vervanging van de betrokken activa. (art. 229 lid 2 onder a). Daarvan is bij de legesheffing nooit sprake. Iedere andere vorm van egalisatie over meerdere jaren is niet toegestaan.
De oplossing
Het probleem is helder en de voor de hand liggende oplossing van egaliseren is wettelijk uitgesloten. Gemeenten ramen daarom de opbrengsten van grote bouwprojecten niet of voorzichtig, dat op zichzelf weer kan leiden tot juridische en financiële risico’s. Externe adviseurs werpen gemeenten dan voor de voeten dat bewust te lage opbrengsten worden geraamd. Gelukkig bevestigt de Hoge Raad steeds weer de grote vrijheid die de wetgever aan de gemeentebesturen heeft willen toekennen bij het kiezen van heffingsmaatstaven en het bepalen van de aan die maatstaven gekoppelde tarieven. Ook accepteert de Hoge Raad voorzichtige ramingen van de opbrengsten. (NL:HR:2014:780)
Het transparant benoemen van omvangrijke projecten en bijbehorende opbrengsten, gecombineerd met een kanspercentage dat deze projecten in een bepaald jaar worden aangevraagd, kan de oplossing zijn voor een betrouwbare geëgaliseerde raming van de opbrengsten.
Meer leren over leges? Neem dan deel aan de Workshop Leges.
